一、《通告》出台背景
随着“精美湘潭”建设项目推进，我市城市环境大为改善，房地产市场持续升温。国土资源部门在履行土地利用监管及巡查职责中，发现多宗闲置土地，涉嫌通过以土地使用权作价入股、合资、合作进行房地产经营或以股权收购等方式变相转让土地使用权，达到规避法律和逃避税款的目的。为保障土地市场平稳健康发展，防止国有土地资产和税费流失，将上述行为纳入依法处置，规范管理的轨道非常有必要。为此，市人民政府确定出台了《关于严格落实房地产用地调控政策的通告》（潭政通﹝2017﹞4号）（以下简称《通告》）。
二、《通告》制定依据
《中华人民共和国城市房地产管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号，1990年）、《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号，2012年）、《城市房地产转让管理规定》（建设部令第96号，2010年）和《国土资源部印发<关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案>的通知》（国土资发〔2017〕12号）。
三、《通告》针对的主要问题
⒈ 变相转让土地使用权导致土地升值溢价部分财政收入流失。部分房地产企业在早些年取得国有建设用地使用权后，因为多种原因，一直未开发建设。如湘潭经开区范围多宗土地，被国内知名房企以“股权收购”的形式吸收合并控股，原土地使用者早年低价取得土地使用权，在处置闲置土地过程中以土地时价进行股份转让，由于政府基础设施投入和城市建设发展带来的土地升值的溢价部分成为了原受让者的利润，造成了地方财政收入的流失，扰乱了正常土地市场秩序。同时，对土地使用权转让价格明显低于市场价格的，还导致市、县人民政府不能及时行使优先购买权。
⒉ 当事人通过100%股权转让规避土地使用权转让，以合法形式掩盖非法目的。2004年5月31日，国土资源部办公厅给广东省国土资源厅的《关于股权转让涉及土地使用权变更有关问题的批复》（国土资厅函〔2004〕224号）明确：“太古可口可乐香港有限公司将其全资拥有的独资企业-太古饮品（东莞）有限公司全部转让给可口可乐（中国）投资有限公司，属于企业资产的整体出售，其中包含土地使用权的转移。因此，该行为属于土地使用权转让，应按土地使用权转让的规定办理变更登记”。据此，通过100%股权转让协议，股权受让人取得了房地产开发项目或者土地使用权，而股权转让人则在转卖房地产开发项目获利的同时逃避国家税收。转让人在股权转让合同中约定的股权转让价格并没有体现公司股权真正市场价值，而是人为压低虚报，从而规避溢价转让股权时应缴纳的税收（土地增值税、契税、企业所得税等）。当事人在股权转让合同中约定土地资产低于市场价格，恶意串通，逃避税收，损害国家利益。同时，以股权转让方式取得土地使用权的，依法承接原土地使用权人的相关权利和义务，并承担其法律责任。
⒊ 当事人通过合作开发房地产规避土地使用权转让，涉嫌以合法形式掩盖非法目的。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）规定名为合作开发房地产而实为土地使用权转让的合同的本质特征是，提供土地使用权的一方当事人不承担经营风险，只收取固定收益。提供土地使用权的一方所收取的固定利益已经成为“投入”的土地使用权的对价，这与土地使用权转让法律关系在权利义务的本质上并无二致。因此，当事人之间的约定名为合作开发房地产而实为土地使用权的转让。
四、《通告》针对问题的处理措施
1. 严格管理加强调控。《通告》强调，为预防和减少房地产市场风险，确保房地产市场平稳健康发展，必须采取有效措施，加强土地市场调控：一是从源头上控制一级市场土地供应，科学制定供地计划；二是严格规范土地二级市场，盘活存量土地。同时，开展为期二年的土地市场清理整顿活动。
2. 依法公开公平交易。《通告》明确，土地使用权转让（含出让工业用地）必须依法公开交易。未达到法律法规规定和出让合同约定条件的，不得违法转让土地使用权，并不得改变原建设用地规划条件。对符合转让条件的，交易主体应当如实申报交易价格，不得瞒报或者作不实申报。土地转让交易价格明显低于市场价的，由市、县人民政府、开发园区优先收购。土地使用权转让形式包括买卖、作价出资（入股）、合作开发、交换、赠与等，以及司法处置、法人或者其他组织合并或分立等形式涉及的国有建设用地使用权转移。
3. 依法处置闲置土地。《通告》要求，各城区（开发园区）要认真落实湘潭市土地管理共同责任机制，对辖区范围的闲置土地和低效利用土地组织开展清理，逐宗建立闲置土地信息卡，综合施策确保依法处理到位。闲置土地在未依法处置前，有关机关依法不予办理被认定闲置土地的转让、抵押、出租和变更登记手续。
4. 部门联动多措并举。《通告》要求，建立部门联动机制，强化沟通衔接，落实相关责任，做到信息共享，不定期召开联席工作会议，及时研究解决土地二级市场出现的新情况、新问题。