摘要

随着银监保监合并，监管机构职能将进行重大调整，监管理念由分业监管转向了混业监管或综合监管、由机构监管转向了功能监管及原则导向监管，并根据中国金融市场实际，借鉴英国“双峰模式”及美国监管模式，形成“一委一行两会”新监管体系，“超级央行”呼之欲出。

　　2018年3月13日，十三届全国人大一次会议在人民大会堂举行第四次全体会议，当天下午审议了国务院机构改革方案，并听取了国务委员王勇关于该方案的说明。方案中针对金融监管机构做出了重大调整：组建中国银行保险监督管理委员会，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行，不再保留中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会。

　　方案说明指出，新建立的委员会将整合原银监会与保监会的职责，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。

　　可以说，这次中国金融机构的改革，看上去所涉及的改革对象动作不大，比如仅是银监会及保监会的合并，但整个中国金融监管机构制度框架、改革理念和监管理念、监管机构职能调整及转型等方面都有突破性进展。因为，随着银监保监合并，监管机构职能将进行重大调整，监管理念由分业监管转向了混业监管或综合监管、由机构监管转向了功能监管及原则导向监管，并根据中国金融市场实际，借鉴英国“双峰模式”及美国监管模式，形成“一委一行两会”新监管体系，“超级央行”呼之欲出。

　　实际上，新监管体系的核心就是围绕着十九大报告所规定的原则，即如何提高金融服务实体经济的能力，如何防范中国金融体系的风险，守住不发生系统性风险的底线。前者强调的中国金融市场的发展，后者强调是对中国金融市场的有效监管，并把两者的职能分离开。早几年，中国金融市场发展思路更强调的金融服务实体经济，强调的是通过金融创新来增加企业的融资渠道，降低企业的融资成本，但新的金融监管理念和工具没有跟上，从而造成了国内金融市场乱象丛生、信贷过度扩张、企业整体债务率过高、影子银行泛滥、资产价格迅速推高等，国内金融体系风险增加。所以，当前的新监管体系把强化金融监管放在更为突出的位置上。

　　比如，从“一委一行两会”的职能来看，金融稳定委员会为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。主要职责为1）落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署；2）审议金融业改革发展重大规划；3）统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；4）分析研究及判断国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；5）指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。也就是说，金融稳定委员会的职责更强调的是对金融稳定的统筹与协调，及原则性的事项而不涉及具体事项。

　　对于中国人民银行来说，则是这次金融机构改革的重头戏。就中国人民银行的职责来说，不仅需要制定并执行货币政策，保证货币稳定和国内经济平稳健康的运行，还有承担宏观审慎管理的职责，负责银保行业的宏观审慎规则制定，规划、建设监管重要金融基础设施，负责金融业信息收集及综合统计等。

　　一般来说，在现代市场经济体系中，金融或信贷扩张既是推动经济增长的动力，也是金融危机产生的根源。那么信贷扩张的合理边界在哪里？在什么样的情况下，信贷扩张可以促进经济增长？在什么情况下，信贷扩张可能导致金融危机？央行货币政策的选择是最好的选项。在2008年美国金融危机爆发之前，信贷扩张的合理边界更多是以市场价格机制（央行基准利率）来引导，但是2008年美国金融爆发，仅仅关注价格或利率已经是十分有限的，及微观审慎并不等于宏观审慎。信贷、杠杆、货币数量及跨境资金流动都能反映金融稳定性的系统性风险敞口。所以，2008年美国金融危机之后，强化宏观审慎政策的重要性为各国央行防范系统性风险的重要选项。这基本上是一种共识。

　　所以，这次中国央行职能的转型最为重要的部分就是要承担宏观审慎政策的制定及执行的职责。这些职责既包括了信贷扩张的适度性的把握，也包括了金融市场一些制度规则及风险指标的制定、金融基础设施的建设、资产价格风险度的测定指标的制定、系统重要性金融机构考核（人民银行统筹负责系统重要金融机构和金融控股公司的监管规制和机构认定，并具备检查权、处罚权，对高管的人事任免具有否决权）、对金融监管机构关注等。也就是说，如何保证中国金融体系的稳定，如何守住不发生系统性风险底线，是中国央行最大的责任。而央行做到这点非常不容易，这也是强化央行宏观审慎管理责任的关键所在。

　　对于中国银行保险监督管理委员会来说，它的主要职责则为，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业，维护银行业和保险业合法、稳健运行，防范和化解金融风险，保护金融消费者合法权益，维护金融稳定。这样，银保监更多的是专注监管执行，这样让银行及保险监管更加专业化，更为具体微观。不过，这次银监会与保监会合并，并非是合并，而是银监会把保监会收编为门下。银监会收编保监会，不仅在于当前中国银行业及保险业的金融合约类型相同，业务交叉重合严重，更在于保险业的资产规模、市场规模、监管成熟度根本上不可与银行业相比。到2017年底银行业资产达到252万亿元，而保险业资产不到17万亿元；银行业有法人机构4549家，而保险公司只有171家。所以，银监会与保监会合并，更是加强银行业的监管，这是中国金融体系是否发生系统性风险最的核心的部门。

　　对于中国证监会，为何没有合并到一起，可能与金融市场的性质不同有关。因为证券市场的监管对象，除了证券公司等金融机构之外，更重要的是上市公司和合格投资者，它需要建立以信息披露为核心的制度来维护来保证市场公开、公平、公正。但由于证券市场是直接融资或股权融资，它引发的风险对实体经济造成的破坏及对其他金融部门传染的概率要小，所以证券市场风险导致系统性风险概率比银行危机可能导致的风险要低。比如，1987年美国股市崩盘及2000年美国互联网泡沫破灭都没有对金融体系造成严重的风险。所以，中国证监会最为主要职责就是如何发展中国证券市场，如何让中国证券市场成熟起来承担更多的融资责任。