巴曙松等：房地产税：从理论到实施中的机制设计

2018-04-30 07:05 来源:金融读书会 房地产

原标题：巴曙松等：房地产税：从理论到实施中的机制设计

编者语：

中国已形成了世界上人口最多的中等收入群体，拥有住房可以说是这个群体的基本特征，其中有相当一部分人在拥有住房的同时还需要继续偿还房贷。房地产税作为一个新税种，如何征收，何时征收，都直接关系到广大公众的切身利益。对于政策制定者来说，一个新税种的推出或者旧税种扩大范围，理应当综合平衡财政收入和支出的关系，进行宏观层面的统筹规划，以促进社会公平。基于上述考虑，本文将对如何征收房地产税这一问题进行探讨。

一、关于如何征收问题

如何征收房地产税主要涉及四个方面：征收范围、税率标准、计税基准、减免征范围。“两会”期间财政部副部长史耀斌已向公众明确了征收范围和计税基准，即征收范围包括所有的工商业住房和个人住房，按照评估值来征税。关于税率标准和减免范围，预计按照“充分授权、分步推进”的原则，授权各地方政府根据各自的实际情况制定。从国际经验看，在具体税制设计时需要注意以下两个问题。

1．税率标准设置和减免范围需要兼顾税收筹集和民生保障

房地产税主要作用是调节收入分配、筹集财政收入，并有助于逐步形成房地产市场的长期调控机制。

就筹集财政收入的功能来说，1994年分税制改革后，地方政府财政支出缺口增加，在房地产市场持续高速发展的背景下，土地出让成为弥补缺口的重要的收入来源。据中国指数研究院最新公布的《2017年全国300城市土地交易报告》数据显示，2017年土地出让总金额为40632万亿，同比增长38%。土地出让金收入占财政收入的比重约40%，其中江西、重庆、江苏和安徽的占比甚至超过60%。随着城市的建设发展，新增土地规模会逐步受到控制，拆迁成本的上升也使得地方政府从土地出让中获得的收益比重会趋于下降；在房地产增量市场发展增速放缓的同时，土地出让增速趋势亦逐渐放缓，部分地区重点依赖土地财政支撑地方财政支出的模式不可持续。同时在防范化解金融风险，地方债务整顿和监管力度趋严的政策背景下，如何避免地方政府在基础设施建设等方面大量投入而导致的债务偿付危机，增加地方财政收入，是目前地方政府需要解决的现实问题。按照国际惯例，房地产税作为地方税来源，主要用于满足地方政府提供公共服务的开支，如教育、医疗和社保等，受益的主体和纳税主体高度一致，因此，征收房地产税是自然的选择。

从国际上来看，美日的房地产税是基层地方政府的主要税收来源，用于居民所在区域的教育及公共服务的支出，体现了房地产税的公益性。2015年，美国房地产税占地方政府税收72.1%，是第一大税收来源；而日本房地产税占市町村级税收近40%，是地方税收的第二大来源。

对应我国来说，在房地产存量市场越来越大的现实条件下,通过征收房地产税，可以促使地方政府有一个稳定和持续的财政收入来源，以纠正这些年来各地政府过度依赖土地财政的情况。

另一方面，根据国际经验，在所有国家的房地产税制度安排里面，都有一些税收优惠。如制订一定的扣除标准，或者是对一些困难的家庭、低收入家庭、特殊困难群体给予一定的税收减免等。对于我国来说，从房屋具有的基本的安居保障功能出发，在税制设计环节，应当根据中国经济社会阶段性发展状况，允许扣除一定的减免标准（免税额），这种免征标准尽可能惠及最广大的民众群体，减轻他们的额外负担，使他们过上安居生活。但是，若按照现有上海、重庆试点方案中确定较高的免征额，则实际上是达不到构建房地产市场长效机制、拓展地方税源的效果的。

上海、重庆试点房产税方案一览表

上海

重庆

试点范围

上海市行政区域

重庆市主城九区

征收对象

本地居民，家庭第二套及以上住房（包括新购的二手存量住房和新建商品住房）

非本市居民家庭在本市新购的住房

个人住房房产税的征收对象为个人拥有的独栋商品住宅，个人新购的高档住房，在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套（含）以上的普通住房。未列入征税范围的个人高档住房、多套普通住房，将适时纳入征税范围。

计税依据

试点初期，房产税暂按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳。

试点初期，暂按住房应税市场交易价格缴纳，待时机成熟时按市场评估价缴纳。

税率

应税住房每平方米市场交易价格低于本市上年度新建商品住房平均销售价格2倍（含2倍）的住房,税率为0.4%

2倍以上的税率为0.6%

免税范围

上海市居民家庭人均60平方米以内

一个家庭可对一套应税住房扣除免税面积，存量独栋住宅为180平方米，新购高档住房为100平方米

以上是上海、重庆两个城市房地产税的征收方案的主要内容。2016年上海房地产税收入为171亿元，仅占上海税收收入总额5626.9亿元的3%，重庆房地产税收入为56.88亿元，占本级财政税收收入1438.4亿元的4%。与此同时，2016年上海土地出让收入高达1578亿元，重庆为705亿元。根据两个城市的试点统计数据，房地产税相对土地出让收入显然明显偏低。

综上，税率标准设置和减免范围需要平衡好税收筹集和民生保障两个目标，在尽量减轻居民额外负担的同时，也要逐步促使房地产税实现税收筹集的功能。

2．方案设计要避免实际操作中的套利行为