第二，城镇用地在地区、城市之间配置失衡。中国城镇化战略长期存在“控制大城市规模、积极发展中小城市”的倾向，与人口迁移趋势明显背离，造成土地在地区之间配置失衡。分地区看，2009-2016年东部城镇建设用地增量比例低于城镇人口增量比例12.9个百分点；而中部、东北、西部分别高1.7、4.4、6.8个百分点。分规模城市看，2006-2017年1000万人以上城市城区人口增长34.1%，但建设用地仅增长6.1%，居住用地仅增长1.1%；20万人以下城市人口增长1.5%，建设用地增长19.8%，居住用地增长15.3%。中国人口长期大量向一二线核心城市集聚，但是人地严重错配，一二线城市土地供给严重不足导致高房价，三四线城市土地供给较多导致高库存。而且货币长期超发使得广义货币增速多高于名义GDP增长，尤其刺激供给短缺、优质公共资源富集的一二线城市房地产价格快速上涨。1998-2018年中国M2年均增长15.2%，明显高于GDP年均增长12.5%。从城镇住房套户比看，2018年一线、二线、三四线城市分别为0.99、1.06、1.12，一线城市住房供给偏紧。

　　第三，城镇建设用地在利用结构上配置失衡。1）居住用地和工业用地配置失衡。在“GDP锦标赛”下，地方政府一般压低工业用地价格以招商引资，同时控制居住用地供给以实现土地出让收入最大化。2017年中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%、日本的61.3%；工业用地比例为18.5%，明显高于日本的7.7%、韩国的10.1%。2）道路用地粗放，但绿地与广场用地供给不足。中国一线城市道路占建成区比例均高于15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于10%-15%；绿地与广场用地占比均低于8%，而巴黎、纽约、首尔均高于20%。3）低效闲置建设用地大量存在。2017年中国城镇低效、闲置建设用地分别约为1.27万、0.14万平方公里。其中，低效建设用地主要为工业用地。

　　不过，近年来中国城市发展战略逐渐调整为“以中心城市为引领，以城市群为主体形态，以都市圈建设为突破口，对中小城市分类施策”。2019年2月，发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》要求，促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建设突破口。4月，发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》要求，超大特大城市合理疏解中心城区非核心功能，大城市发挥规模效应和辐射带动作用，中小城市发展分类施策，收缩型中小城市瘦身强体。8月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市和城市群等区域经济和人口承载能力。12月，习近平总书记发表文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，要求尊重产业和人口向优势区域集中的客观规律，发挥各地的比较优势，分类精准施策。

　　1.2房地产调控失衡

　　中国房地产调控重抑制需求轻增加供给，重短期调控轻长效机制，且信贷政策变动频繁。

　　第一，过去二十年的房地产调控政策，重使用需求端的短期行政手段，如“调首付比例”、“调贷款利率”、“限购”、“限贷”、“调交易契税”等。但需求抑制是暂时性政策，误伤刚需购房者，而且调控政策松动后需求容易大幅反弹。而供给端政策，则着力不足，导致供需失衡。

　　第二，2002-2018年，我国共经历了6轮调控，政策切换往往都是应对风险的应急性选择，长效机制构建不足。例如为应对金融危机，2008年刺激政策出台，但房价在2009年空前暴涨；2010年起“国十条”、“国四条”紧急出台遏制房价上涨；2014年起行业面临高库存风险，随即刺激政策再度开始，又引发2016年以来新一轮房价暴涨，2016年“930”政策再度紧急收紧。

　　第三，中国住房金融政策被作为稳周期的调控手段，变动频繁。长期以来，我国房地产金融面临三大问题：一是货币超发助涨房价；二是住房信贷政策变动频繁，居民在政策放松时过度加杠杆；三是房地产融资政策变动幅度较大，房企对未来融资政策预期不稳。比如，在住房信贷政策方面，2003-2018年累计动用全国性金融调控达12次（不含16年推行因城施策后各地的调整），首付比例在20%-60%之间变动，利率在基准利率7折-1.3倍间变动。不稳定的住房信贷政策不利于市场平稳，居民在政策放松时过度加杠杆。2014年“930”至2016年“202”住房信贷政策不断放松，包括放宽贷款资质认定标准、降低首付比例、下调贷款基准利率和增加利率折扣等，刺激居民贷款买房。2014-2016年住房贷款发放额/GDP从5.4%上升至10.8%，居民部门杠杆率从35.7%快速上升至44.5%。（详见恒大研究院2019年7月报告《中国住房制度：回顾、成就、反思与改革》）

　　2015年以来长效机制逐步推进，但限售、限价、限签等当下不合时宜的调控政策尚未修正，金融、土地、财税、住房保障等一揽子长效管理机制有待建立。自2015年4月中央政治局会议首次提出“建立房地产健康发展的长效机制”以来，长效机制建设稳步推进，从“加快研究”、“建立完善”、“实施试点”、再到“全面落实”。2018年中央经济工作会议要求，“要构建房地产市场健康发展长效机制，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任，完善住房市场体系和住房保障体系”。2019年中央经济工作会议要求，“全面落实因城施策，稳地价、稳房价、稳预期的长效管理调控机制”。2020年初，央行工作会议指出，加快建立房地产金融长效管理机制。总体来看，当前限售、限价、限签等当下不合时宜的调控政策是在炒房活跃、房价非理性上涨时期的应急措施、有待修正，金融、土地、财税、住房保障、市场管理等一揽子长效管理机制有待建立。比如，限售限制产权自主交易，影响业主资金周转和自住性购房；限价人为扭曲价格，导致新房二手房价格倒挂；限签造成网签堰塞湖，房价统计数据失真。

　　1.3房地产与实体经济关系失衡