第一，中国住房供应体系重销售轻租赁。根据人口普查资料和1%人口抽样调查资料，2010年中国城镇居民住房来源中，买房、自建、租赁以及其他比例分别为43：32：21：4，2015年分别为45：34：16：5（2015年小普查统计的住房自有率偏高、租房率偏低，可能存在抽样问题），租赁比例低于多数发达国家，如德国、日本、英国、美国租赁比例分别为55%、39%、37%、36%。低租赁比率与房地产市场尚处于增量房阶段有关，也与租赁制度不完备有关。租赁市场管理主要依据《城市房地产管理法》（1994）和《商品房屋租赁管理办法》（2010），无专项法律。租赁市场还存在多项痛点，包括房源单一，个人房源占比达83%；租购不同权，承租人难以享受优质的城市公共资源等。在国际上，发达国家租赁房源多元化、机构化。个人、企业、政府、非盈利组织均是房源提供方。德国租房市场中个人房源占比仅66%，私营公司、公共住房公司、住房合作社占比分别达12%、11%和9%；美国租房市场中个人房源占比48%，房地产开发商、房地产信托投资基金、非盈利组织、住房合作社占比分别占32%、5%、4%和2%。

　　第二，保障房供给不连续，进入门槛高，退出门槛低。1995年《国家安居工程实施方案》标志着中国保障房建设起步；1998年房改提出“建设以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系”，将保障房建设置于中心位置；2003年提出“大多数家庭购买或租赁商品房”，保障房供给进入停滞期；2007年为调控房地产过热，出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，重启保障房建设；2008年为应对国际金融危机开启“四万亿”投资，其中把“建设保障性安居工程”列为首项，大规模保障房建设开展。2015年国务院提出“三年行动计划”，要求2015-2017年改造棚户区住房1800万套；2017年再提出3年棚改攻坚计划，要求2018-2020年再改造1500万套。2009-2017年，保障性安居工程累计开工6137万套，相当于同期商品住宅新开工套数的48.2%。

　　在实践层面，多数保障房如经济适用房，申请条件要求“具有当地城镇户口”、“家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准”，通过户籍和收入限制将非户籍家庭以及不符合保障房条件、但又买不起商品房的“夹心层”家庭排除在外，进入门槛较高。但在退出机制上，经济适用房房主5年后拥有全部产权，按届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等价款后可出售，退出门槛相对较低，购房者可获得较大退出收益。近年来北京等地推行的“共有产权房”是优化住房保障缺陷的有益尝试，在进入端放开户籍限制，退出端规定转让对象应为代持机构或其他符合共有产权住房购买条件的家庭。（详见恒大研究院2019年10月报告《中国房地产：问题、难题与建议—“激荡二十年”系列三》）

　　1.6住房占有失衡

　　当前城镇家庭住房拥有的不平衡程度较为严重，最低20%的城镇家庭户拥有约6%的住房面积，而最高20%的家庭户拥有约40%的住房面积。

　　根据人口普查资料定义，当一个家庭有多套住房时且未出租或借给他人居住，其“使用”的住房面积为全部住房面积；但如果该家庭有住房出租或借给他人居住，则该住房面积为实际居住人“使用”，计入实际居住人的住房面积。从现实来看，租房人群的人均住房面积建筑面积一般在30平以下；如家庭人均住房面积超过50平，则人口普查统计的住房面积很可能为该家庭产权所有。因此，考虑出租等情况，人口普查的使用住房数据可能会低估富裕家庭的产权住房面积，高估贫困家庭的产权住房面积，因此低估实际产权拥有住房情况的不平衡程度。

　　在恒大研究院2019年8月报告《中国住房存量报告：2019》中，我们对人均住房面积在8平方米以下的家庭户乐观假设其人均住房面积为7平方米，对人均住房面积在70平方米以上的家庭户保守假设其人均住房面积为72平方米，由此计算不同类型家庭户拥有的住房面积。研究发现从使用情况看，住房分布的不平衡程度仍然严重。换算为五等份或十等份看，2000年最低10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为3.0%、7.1%，最高10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为22.4%、39.0%；2010年，情况变化为，最低10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为2.3%、6.2%，最高10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别为21.8%、39.4%；2015年小普查数据存在一定抽样问题，导致最低10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别升至为2.8%、7.2%，最高10%、20%城镇家庭户使用的住房面积占比分别降至19.6%、36.9%；最新的情况有待2020年人口普查公布。

　　根据人口普查资料城镇家庭户住房“使用”情况的数据估算，1995-2015年全国城镇家庭户住房使用分布的基尼系数大致保持在0.3左右，这显然存在低估。如果考虑20%的城镇家庭户租房、人均住房面积更低的城镇集体户人口以及2亿多农民工群体在城镇置业比例较低等情况，低收入群体实际拥有的住房面积占比与其户数即人口占比的比例无疑将更低，即产权层面的城镇家庭住房分布基尼系数无疑更高。

　　2政策建议