1949年3月召开的中共中央七届二中全会提出“我国将从农业国向工业国转变”的国家工业化战略，但是工业化需要有一定的资本积累方可支撑并向前推进。当时主要是通过工农剪刀差的形式完成了工业化的资本积累，即充分发挥农业集体化制度和国家统购统销制度，从农村低价收购农产品，来支撑国家建设。这一时期，土地制度的作用并没有发挥，而在1978年以前国家征地制度基本上也一直处于停滞状态。例如1958年1月6日国务院发布的《国家建设征用土地办法（修正）》，特别强调要节约用地并提高审批权限，以控制“多征少用、早征迟用甚至征而不用等浪费土地的现象”。

根据统计，1951-1978年期间，农民向国家缴纳了978亿元的农业税，并以工农业产品剪刀差的形式向国家提供了5100亿元的建设资金，要知道这一时期国家对农业的投资仅为1763亿元，因此在1951-1978年期间农民通过工农产品剪刀差的形式为国家工业化提供了将近4500亿元的原始资本积累，要知道1952年与1978年我国的经济总量才分别为679.10亿元和3678.70亿元。

（二）1978-1994年：土地两权分立，中国土地制度改革的大幕正式拉开

1978年后，改革开放的大幕正式拉开，不过和之前将近三十年的工业化进程相比，当时的工业化进程有了一些新的思路，即通过释放人口红利和加快土地资本化进程，来推动基于乡镇企业的乡村工业化和园区工业化进程，当然这两个新思路均是当时环境下的无奈选择，却又无疑符合且引领着方向。

这一时期地方政府既放开了农民手脚，允许其农民利用集合土地办工业，并推出各项政策（如贷款责任担保等）支持乡镇企业发展；同时亦充分借鉴乡镇企业的经验，通过园区低价供地来招商引资并推动基础设施建设（国家也通过财政承包责任制来提高地方政府的积极性等）。

1、释放农村劳动力和缓解基层财政压力，允许农村集体用地办乡镇企业

20世纪80年代包产到户制度使得大量农村剩余劳动力得以解放，但受制于城市体制的封锁和国有企业体制的低效，这些劳动力只能聚集于乡村，为此国家开始尝试向农民放开集体土地由农业转向工业用途的权利（即农业用地由仅为城市提供低价粮食到可以开办小钢铁、小煤矿、小机械、小水泥和小化肥等五小工业），并逐步形成所谓的乡镇企业群体（造就了苏南和浙北独特的经济发展模式）。

这一过程实际上是农村集体用地用途的放开，即允许农村集体土地进入市场。据统计，在1981-1994年期间，乡镇企业职工数从不到3000万人增加至11329.97万人，而1992年时乡镇企业创造的产值已占到全部工业增加值的1/3，不仅有效吸纳了大量农村剩余劳动力，还解决了基层财政所面临的困境。

2、放开地方政府权限，允许国有（城市）土地办园区工业

另外一个工业化的思路是放开地方政府的权限，即允许在城市土地上划出一片区域，并实行特殊的政策来吸引外资、引进国外先进技术。于是掌握着城市土地控制权的各层级地方政府开始大量批设各类园区和工业区。

这一时期的土地制度变革有其自身的政策环境支撑，例如1979年7月国务院发布的《中外合资经营企业法》意味着城市土地所有权与使用权开始有所分离（即中方企业可以以场地使用权作为股权出资或象征性地收取场地使用费的形式设立中外合资企业等），1982年12月的《宪法》则规定“城市土地使用权可以依法转让”，1988年12月修订的《土地管理法》明确国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让（标志着土地所有权与使用权的正式分离），1990年5月19日国务院发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。

因此可以说20世纪80年代正是中国土地制度开始真正变革的起点，而国有和集体土地的使用权可以转让以及如何转让机制的形成正是始于此。具体来看，1987年4月国务院提出使用权可以有偿转让；同年9月，深圳出让一块5千多平方米、使用期限为50年的土地使用权；同年11月国务院确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用制度改革试点；同年11月26日，深圳公开拍卖一块国有土地的使用权。

（三）1994-2002年：土地制度改革支撑工业化和城市化的进程开启1、大背景：分税制改革、《预算法》和《担保法》影响深远

这期间有三份政策文件影响深远，它们不仅限制了地方政府的融资渠道和财政收入的来源，也改变了地方政府推动工业化和城市化的具体模式。

具体来看，1993年11月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确推出分税制改革（将城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税，房产税，城市房地产税等全部划归地方政府）。1994年3月的《预算法》规定，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务、不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保以及地方政府不能发行地方政府债券。而1995年6月30日发布的《担保法》规定国家机关不得为保证人。

2、土地有偿使用制度改革和房地产金融制度开启

以上三份政策文件限制了地方政府的融资渠道和财政收入来源，导致地方政府将重点由农村和乡镇企业，转向城市化和工业化进程，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局正式形成。1995年以后，工业园区数量大量增加（最高峰时甚至高达6866家），而致力于解决农村劳动力和基层财政压力的乡镇企业则逐渐冷却，园区和工业区成为主导模式。特别是，1998年8月修改后的《土地管理法》提出了两点具有深远意义的制造变革：

（1）将农村集体土地转换为非农用途限制在乡镇企业，且由地方政府把控。

（2）实行国有土地有偿使用制度，即市县级政府以协议、招标、拍卖方式将一定年限内的国有土地使用权出让给土地使用者，并由土地使用者向市县级政府支持土地使用权出让金。

以上变革后，国有土地的有偿使用比重逐步提升、划拨用地的比重相应下降，而地方政府也刻意压低工业用地价格，并通过低价供地来进一步加大招商引资和基础设施建设力度，以此获得大量土地出让收入的同时，还有效推动了城市化进程，并同步增加了城市化过程中的税收。同时1998年7月3日国务院发布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发（1998）23号）明确要求从1998年下半年开始，全国停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，并全面推行住房公积金制度。在这些政策文件配合下，园区工业化和城市化以及房地产金融制度的建立为地方政府带来了非常可观的财政收入。

（四）2003-2016年：“土地财政+房地产金融”格局逐步形成并愈发深化1、背景：园区狂热急刹车，人口流动明显加速