这一时期的特征是农民工在乡村和城市之间、一般就业人员在城市与城市之间穿梭，流动性明显加速，而中国的城市化率也在逐步提升、城市覆盖面积不断扩大。与此同时，在开发区、工业园区各种狂热之后，2003年7月30日国务院发布《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发〔2003〕70号）开始对其进行整顿，开发区和工业园区数量最终由近6900家降至1568家。不过好在此时土地招拍挂制度和房地产金融制度正式形成。

2、通过放开土地政策约束，搭建地方政府完整的资金链

一直以来，政策层面均在不断提升土地资本化的程度，放开地方政府通过土地搞建设的政策约束，并以此推动城市化进程，以吸纳农村转型到城市的劳动力。2001年4月30日国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发（2001）15号）扩充了招标、拍卖的适用范围，首次提出非经营性用地也须纳入招标、拍卖的范围。2002年5月9日国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部11号令）进一步明确同一宗地有两个及以上用地者的，应当采用招标、拍卖或挂牌方式出让。2003年8月12日国务院发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发（2003）18号），明确把房地产业列为国民经济的支柱产业。2007年9月28日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号），对商业、旅游、娱乐和住宅及工业等经营性用地以及同一宗有两个以上意向用地者的，实施统一的“招拍挂”制度。

这背后的逻辑在于一个完整的“上游+中游+下游”资金循环链搭建。

（1）上游为通过政府出让土地收入并以大量土地储备（始于1996年）和各类政府融资平台（始于1998年）为基础从银行体系大量金融支持。

（2）中游则以此为基础提供大量基础设施建设和房地产一级市场配套设施。

（3）下游则是通过住房金融制度来刺激房地产二级市场和住房消费信贷的发展来消化或者说接盘基础设施建设所带来的产能。

最终下游可以反过来进一步提升地方政府通过上游拓展财政收入的动力，如此循环便是“土地财政+房地产金融”的完美结合。

3、2008年“四万亿”计划后，土地与基建债务融资滚动前行

2008年“四万亿”刺激计划后，政策层面开始以加大货币财政宽松和土地投放力度来予以支撑。地方政府开始将大量土地注入各类融资平台进行项目融资。特别是2009年3月央行与银监会联合发布的《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》进一步提高了地方政府举债的积极性。而在2008-2016年这一时期，地方政府工业化和城市化的资金来源更多依赖于土地质押融资，土地不仅成为推动基础设施建设的重要载体，更成为了后者的主要融资工具。同时由于土地融资导致实体经济的空心化也使得资金的提供方（即银行等金融机构）与地方政府融资的捆绑关系更为紧密，而地方政府对土地出让收入的依赖性也越来越强，后者甚至成为维持地方政府债务正常运转的主要保障。

（二）土地制度变革的重要性：资本积累

虽然这一时期土地供应大幅增加，但城乡之间的二元性以及大城市病现象却更为突出，为此中国土地制度再次进入新一轮变革进程，即通过扩大农村集体土地用途转换来扩大建设用地供应，并以此为基础推动城市群而非单个城市的发展。

（五）2005年以来，房市几经调控、问题症结均未能有效解决

和土地制度变革相配套，房地产金融制度的推进同样不可忽略。1981年开始，深圳和广州开始试点商品房开发；1984年广东与重庆两地开始征收土地使用费；1984年《国民经济行业分类标准和代码》首次将房地产列为独立的行业；1988年2月25日国务院发布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》；1989年北京首次公开出售商品房；1998年下半年正式取消福利分房制度，房地产金融体制正式形成。

在这一时期，房价接连攀升，并造成以海南房地产泡沫为代表的事件多次发生，风险隐患急剧上升，而这也是当时全国房地产景象的真实写照。不过从2005年开始，国务院便开始将稳定房价作为政策制定的主要出发点，相继发布了一系列文件，但问题并没有从根本上得到解决。具体来看，

（1）2003年8月12日，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发（2003）18号），明确把房地产业列为国民经济的支柱产业。

（2）2005年3月26日，国务院发布《关于切实稳定住房价格的通知》（国办发明电（2005）8号，简称“国八条”）。

（3）2006年5月24日，国务院转发建设部等九大部门发布的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》（国办发〔2006〕37号，简称“国六条”）。

（4）2006年7月26日，国税总局发布《关于住房转让所得征收个人所得税有关问题的通知》，强制征收二手房转让个人所得税。

央行和银监会于2007年9月27日联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》（银发（2007）359号）以及12月5日联合发布《关于加强商业性房地产信贷管理的补充通知》（银发（2007）452号）后，开发商资金链开始紧张，再加上2008年金融危机影响，使得2007-2008年期间房价有所下跌，但2009-2011年房价开始再度攀升，于是一系列政策文件相继出台继续进行调控。

（5）2009年12月7日，中央经济工作会议第一次不再被当作支柱产业来阐述。同年12月14日，国务院常务会议就促进房地产市场健康发展提出增加供给、抑制投机、加强监管、推进保障房建设等四大举措（简称“国四条”）。2010年4月14日，国务院常务会议提出“新国四条”，即二套房首付至少5成、增加住房有效供给、加快保障房建设和加强市场监管。

（6）2010年4月17日，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》（国发（2010）10号，简称“国十条”）