（7）2011年1月26日，国务院常务会议再度推出八条房地产市场调控措施（简“新国八条”），即强化差别化住房信贷政策、二套房首付款比例不低于60%、贷款利率不低于基准利率的1.1倍以及保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%的要求等等。

（8）2013年2月26日，国务院发布《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号，简称“国五条”）。

（9）2016年12月16日，中央经济工作会议第一次提出坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，并被写进2017年10月的十九大报告。此后政策层面一直延续该提法。

（10）2018年5月19日，住房城乡建设部发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（建房〔2018〕49号）

三、现在及未来：推动农村集体用地向建设用地置换，支撑城市群建设（一）这一轮的土地制度与房地产金融变革要追溯至2013年

1、虽然2003-2016期间房地产调控政策很频繁，但是“土地财政+房地产金融”的债务模式已经基本形成且较为牢固，因此房地产领域也呈现出“越调越涨”以及矛盾越来越突出局面，解决这一困境需要更深层次的机制设计与战略运作。

2、现在市场上多认为2020年4月9日发布的两份重磅文件具有深远意义，但这并非突然而至，两份文件中所提及的政策导向最早可追溯至2013年的十八届三中全会及其随后发布的一系列政策文件，实际上可以将其理解为变革“土地财政+房地产金融”模式的顶层设计。

3、2013年11月的十八届三中全会《决定》强调，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

（二）近五年的政策布局脉落梳理

自十八届三中全会确立新一轮土地制度变革以来，政策层面一直在为此布局，并在当前新的国内外形势下，加快了步伐。

1、2015年11月10日，中央财经领导小组会议提出“城市中国”需要系统布局，并将城中村改造、户籍制度改革，农民工市民化等问题作为下一阶段的重要工作。同年12月20日，中央城市工作会议时隔37年再次召开。

2、2016年12月的中央经济工作会议和2017年10月的十九大报告均明确提出坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位，这一定位延用至今。

3、2017年1月30日，国务院印发《全国国土规划纲要（2016－2030年）》。

4、2019年4月，《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》和修订后的《城乡规划法》发布。同年7月，国务院办公厅印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号），土地二级市场进入规范发展新阶段。同年8月，《土地管理法》修正案经审议通过（2020年正式实施），明确以缩小土地征收范围、允许集体经营性建设用地入市为标志，以“扩权赋能”为基本取向的农村土地制度改革取得重大突破。

5、2020年3月12日，国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》，明确规定（1）将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项以及试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准；（2）首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆，试点期限1年。

（三）新一轮土地制度与房地产金融变革的五大影响

2020年4月9日发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》代表了新一轮土地制度与房地产金融变革的最新政策方向，其影响主要体现在以下几个方面：

1、人地挂钩的制度变革更加明确，即户籍制度改革与农村集体土地制度改革同步进行，在推动城镇或城市常住人口落户的同时，同步推进农村集体土地用途向建设用途转换。

事实上在时间维度层面二者也较为同步，2013年的十八届三中全会奠定了新一轮土地制度变革的政策依据，而2014年7月与2016年9月国务院相继发布的《关于进一步推进户籍制度改革意见》和《推动一亿非户籍人口在城市落户方案》则作为配套政策给予支撑落实。

2、城市和城市群的边界会逐步向外延伸，中心城市的带动作用会显著加强，城市圈或都市圈的重要性会进一步突出，而政策资源、人口、资金、技术等也会向其倾斜。与此同时土地开发的力度也会进一步向城市群或城市郊区等扩展，以增强中心城市的辐射力，带动周边地区的发展，并为中心城市进行产业转移、疏解人口压力提供条件。

3、由于省级地方政府被赋予更大权限，意味着建设用地供应会明显增加，园区开发的力度会进一步增强，企业拿地也会越来越容易，且拿地范围会进一步向城市群边界城市扩展。诸如城中村建设、旧城改造、旧村改造、新城与新区建设等城市或城镇更新项目和基础设施建设项目也会配套跟进。

4、2019年4月8日与2020年4月9日国家发改委分别发布《2019年新型城镇化建设重点任务》和《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，意味着在城市群和城市户口明显增加的同时，一些新型城镇和新市民也会起来。根据发改委披露的数据，目前我国共有2.20亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上城市，基本上是大城市，这超过2亿的人口一旦落户后将会带来巨大的零售业务和产业配套业务机会。

5、一线、二线城市抢人大战的境况将会持续下去，而随着落户人口的逐步增多，预计地方政府的财政与社保压力也会相应提升，同时由于建设用地的范围进一步扩大，意味着土地出让收入会有所增加（2016-2018年地方政府出地出让收入分别高达3.68万亿元、5.18万亿元和6.50万亿元），而在此期间商业银行与地方政府相应的业务合作机会也会明显增多。

（四）未来的业务空间应随着新型城镇化与城市群扩容的方向而逐步拓宽

基于此，未来的业务领域在深耕原有领域的同时，必须随着新型城镇化的方向而逐步下移，这样的业务空间也会明显拓宽，否则一直在原有领域里必然会面临业务空间越来越窄的窘境，即原先聚焦于一线城市的战略必须转向以一线城市为核心的城市圈或都市圈，将业务范围全面拓宽至城市群所覆盖的领域，同时零售业务层面也应进一步拓宽至城镇常住人口但未在城镇落户的2亿多群体。

四、我国土地与房地产主要相关政策文件汇总（1958-2020年）

【完】

本文首发于微信公众号：任博宏观论道。文章内容属作者个人观点，不代表和讯网立场。投资者据此操作，风险请自担。

（责任编辑：季丽亚 HN003）

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