“土地财政”是否可以持续？是否还能改进？还 是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉 择。由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财 政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地 财政”的竞赛。

　　好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。“土地财政”背后的经济含义，远比我们大多数人知道的深刻、 复杂。

　　本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财 政”的功过，思考“土地财政”改变可能带来的风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。

　　信用：城市化的催化剂

　　城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的 认识。

　　城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。公共服务是城市土地 价值的唯一来源。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大 规模的一次性投资（fixed cost）。但由于传统的资本获得方式，主要是通过剩余的积累，大型工程建设往往需要成年累月的建设。巨大的投资，限制了大型公共设施的建设，成为制约城市发展的主要障碍。

　　突破性的进步，来自于近代信用体系的创新。 信用制度为大规模长周期的设备和基础设施投资提供了可能。

　　信用制度的关键是如何获得“初始信用”。工业化和城市化的启动，都有赖于获得跨越原始资本的临界门槛。只有资本才能为资本作抵押。 一旦原始资本（基础设施）积累完成，就会带 来持续税收。这些税收可以再抵押、再投资，自我循环，加速积累。

　　城市化模式的选择，说到底，就是资本积累模 式的选择。不同的原始资本积累方式，决定了不同的城市化模式。历史表明，完全靠内部积累，很难跨越最低的原始资本门槛。强行积 累，则会引发大规模社会动乱。因此，早期资本主义的原始资本积累，很大程度上是靠外部 掠夺完成的。几乎每一个发达国家，都可以追溯到其城市化早期阶段的“原罪”。

　　传统中国社会的差序格局中，基于熟人社会的民间借贷，只能是小规模和短周期的。近代中国被打开国门后，不仅没有积累下原始资本，反而成为列强积累原始资本的来源地。1949年 后，中国重获完整的税收主权，但依靠掠夺实 现原始资本积累的外部环境已不复存在。中国不得不转向计划经济模式。

　　所谓“计划经济”,原理上仍然是通过自我输血， 强行完成原始资本积累的一种模式。在计划经济条件下，经济被分为农业和工业两大部类， 国家通过工农业产品的剪刀差，不断将农业的积累转移到工业部门。依靠这种办法，中国建立起初步的工业基础，但却再也没有力量完成城市化的积累。超强的积累率，窒息了中国经济，使生产和消费无法实现有效地循环。改革前，中国城市化水平一直徘徊在百分之十几。

　　中国城市化的“最初的信用”

　　中国城市化模式的大突破，起始于上世纪80年代后期。当时，农业部门已经无力继续为中国 的工业化提供积累。深圳、厦门等经济特区被 迫尝试仿效香港，通过出让城市土地使用权，为基础设施建设融资。从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道 路。这就是后来广受诟病的“土地财政”。

　　1994年的分税制改革，极大地压缩了地方政府 的税收比例，但却将当时规模很小的土地收益划给了地方政府，从此奠定了地方政府走向“土 地财政”的制度基础。

　　随着1998年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003年土地招拍挂（卖方决定市场）等一系 列制度创新，“土地财政”不断完善。税收分成大 减的地方政府不仅没有衰落，反而迅速暴富。急剧膨胀的“土地财政”，帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。城市基础设施不仅逐步还清欠账，甚至还有部分超前（高铁、 机场、行政中心）。

　　的确，没有“土地财政”，今天中国经济的很多问题不会出现，但同样，也不会有今天中国城 市化的高速发展。中国城市成就背后的真正秘密，就是创造 性地发展出一套将土地作为信用 基础的制度——“土地财政”。可以说，没有这一 伟大的制度创新，中国特色的城市化道路就是一句空话。

　　为何中国能走这条路？这是因为计划经济所建立的城市土地国有化和农村土地集体化，为政府垄断土地一级市场创造了条件。“土地财 政”的作用，就是利用市场机制，将这笔隐匿的 财富转化成为启动中国城市化的巨大资本。

　　“土地财政”并非中国专利。从建国至1862年近百年间，美国联邦政府依靠的也是“土地财 政”。同土地私有化的老大陆不同，殖民者几乎无偿地从原住民手中掠得大片土地。当时美国联邦法律规定创始十三州的新拓展地和新加入 州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。公共土地收入和关税，构成了联邦收入的最主要部分。土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。

　　对比中国土地财政，就可以想象当年美国的“土 地财政”规模有多大。

　　2012年，中国国税收入11万亿元，如果按土地 收入占48%计算，就相当于 5万亿，而2012 年“土地财政”总收入只有不到3万亿。中国土地财政，就是从上世纪90年代初算起，迄今也不过20余年。

　　而美国从建国伊始，直到1862年《宅地法》（Home stead Act）规定土地免费转让给新移民，联邦政府的“土地财政”才被地方政府的财产税所代替，前后持续近百年。所不同的是，美国“初始地权”的获得，靠的是对北美印第安人的屠杀和掠夺，而中国则是通过计划经济的制度设计。

　　土地财政的本质是融资而非收益

　　土地私有的城市，公共服务的任何改进，都要先以不动产升值的方式转移给土地所有者，然后政府通过税收体系，才能够将这些外溢的收益收回。