截至2012年底，全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷，抵押贷款总额 5.95万亿元，同比分别增长15.7%和 23.2%。全年土地抵押面积净增4.72万公顷，抵押贷款净增1.12万亿元，远超土地出售收入的减少。这些土地抵押品的价值实际上都是通过房地产市场的价格来定价的。打压房价或许对坐拥高首付的银行住房贷款产生不了多少威胁，但对高达6万亿以土地为信用的抵押贷款却影响巨大。 一旦房价暴跌，如此规模的抵押资产贬值将导 致难以想象的金融海啸。

　　没有准备的税制转型

　　鉴于“土地财政”带来的一系列严重问题，主流观点几乎一边倒地要求抛弃“土地财政”。谈论抛弃很容易，如何找到替代的融资？一个简单的答案，就是仿效发达国家，转向税收财政。

　　当年美国“土地财政”切换到“税收财政”，靠的是联邦政府放弃土地收益同时地方政府开征财产 税。今天中国，土地在地方，税收在中央。如果仿效美 国，中央政府就必须大规模让税给地 方政府。现在，中央税收刚刚超过11万亿，要想靠退税弥补近3万亿的土地收入和占地方财政收入16.6%的1万亿的房地产相关税收几乎是不可能的（更不要说还有6万亿的土地抵押融 资）。

　　如果国税不变，按照某些专家的建议， 通过直接增加财产税等新的地方税种来补偿土地收入。那么，能否靠增税弥补放弃“土地财政”的损失？中国的税 负水平并不低，其增速远超 GDP。2012年完成税收达到11万亿，同比增11.2%。在此基础上，继续大规模加税的基础 根本不存在。

　　在中国，“土地财政”的本质是“融资”，其替代者必定是另一种对等的信用。而要把税收变为足 以匹敌土地的另一个信用基础，就必须突破一个重要的技术屏障——以间接税为主的税收体制。

　　数 据显示，2011年，我国全部税收收入中来自流转税的收入占比为70%以上，而来自所得税和其他税种的收入合计占比不足30%。来自各 类企业 缴纳的税收收入占比更是高达92.06%， 而来自居民缴纳的税收收入占比只有7.94%。 如果再减去由企业代扣代缴的个人所得税，个人纳税不过占2%。去年个税起征点上调后，今 年个人直缴的比例还会更低。这就是为什么税 收高速增长，居民税负痛感却不敏感的重要原因。

　　任 何一种改革，如果想成功，前提就是纳税人的负担不能恶化。1862年，美国的税改取消联 邦土地收入，改征地方财产税，纳税人的负担没变，收入在不同政府间切换。但在中国这样的税收结构下，就算是中央真的可以下决心减税，也不过是减少了企业的负担，减税并不能 直接进入居民个人账户。因此，对居民 个人而 言，增加财产税就是支出净增加。

　　有人也许会质疑，难道应该让中国企业忍受如此高的税负？我们可以用另一个问题回答这个问题，为什么中国边际税率如此之高，全球投 资还要蜂拥进入中国？答案是：“土地财政”。

　　借助土地的巨大融资能力，地方政府可以执行 无人能敌的税收减免和地价补贴。其补贴规模之大，甚至使得如此高的税率都变得微不足道。也正是由于地方政府的补贴远大于税负的增长，中国企业才保持了相对竞争对手的优 势。

　　同样的道理，中央政府之所以可以保持如此高的税收增长，很大程度上是仰仗地方政府更高的土地收益。没有“土地财政”的补贴，企业根本无法负担如此沉重的税收，中央政府的高税率就不可持续。

　　“土地财政”的升级与退出

　　中国未来几年最大的战略风险，就是在还没有替代方案之前，轻率抛弃“土地财政”。

　　没有一成不变的城市化模式。“土地财政”也是 如此，不论它以前多成功，也不能保证其适用于所有发展阶段。指出直接税开征的风险，并非否定直接税的作用，而是要发挥不同模式在 不同阶段的优势。同时，当城市化进入新的发 展阶段后，为不同模式的转换寻找可行的途 径。

　　最优的城市化模式，就是根据不同的发展阶段、不同的空间区位，组合使用不同的模式。一旦原始资本积累完成，城市化进入稳定阶段，其历史角色就会逐步淡出并最后终结。不同模式过渡，没有简单的切换路径。必须经过复杂的制度设计和几代人的时间。

　　正确的改革策略应当是：积小改为大改。把巨大的利益调整，分解到数十年的城市化进程中。要使每一次改革的对象，只占整个社会的很小部分。随着城 市化水平的提高，逐渐演变到直接税与间接税并重，乃至直接税为主的模 式。成功的转换，是“无痛”的转换。时间越长、对象越分散，社会承受力就越强，改革也 就越成功。

　　具体做法是，当把城市分为已完成城市化原始 资本积累的存量部分和还没有完成的增量部分。在空间上、时间上把不同的利益主体区分开，分别制定政策，分阶段逐步过渡到更加可持续的税收模式：

　　1）企事业单位和商业机构，可率先开始征收财产税；

　　2）永久产权（如侨房、公房等），可以开征财产税；

　　3）小产权房、城中村可以结合确权同时开征财产税；

　　4）有期限的房地产物业，70年到期后开征财产税同时转为永久产权；

　　5）老城新增住宅拍卖时就规定要交缴财产税；

　　6）老城区及附近新出让的项目可以缩短期限，如从70年减少到20年或30年，到期后，开征财产税；

　　7）所有已经有完整产权的物业，需以公共利益为目的，才可以强制拆迁，物业均按市场价进行补偿；

　　8）愿意自行改建的，在容积率不变且不恶化相邻权的条件下，允许自我更新；

　　9）愿意集体改造的，自行与开发商谈判条件。个别政府鼓励的项目（如危旧房），可以容积率增加等方式予以奖励。

　　财产税可以有不同的名目，直接对应相关的公共服务。通过区别不同的政策对象，按照不同的阶段，将完成城市化的地区渐进式地过渡到可持续的“税收财政”，同时，建立与之相对应 的，以监督财税收支为目的社区组织。

　　城市新区部分则应维持高效率的“土地财政”积累模式。但维持，并不是意味着无需改变。其中，最要紧的，就是必须尽快将住房地产分为 投资和消费两个独立的市场。现在的房地产政 策之所以效率低下，一个很重要的原因，就是我们希望用一个政策同时达成“防止房地产泡 沫”和“满足消费需求”两个目标。要想摆脱房地 产政策的被动局面，就必须将投资市场和消费 市场分开，并在不同的市场分别达成不同的经济目标——在投资市场，防止泡沫破裂；在消费 市场上，确保居者有其屋。