2016年年末以来,牵动国人神经的住房政策发出一些重大信号。中央经济工作会议提出“房子是用来住的,不是用来炒的”定位,习近平总书记指示“要准确把握住房的居住属性”。国务院办公厅于去年底发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》,近来有关部委和主要热点城市的实施政策相继出台,上海市发布住房发展“十三五规划”,广州市出台《加快住房租赁市场工作方案》,九部委出台《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》,确定在12个城市进行试点。这些动向引发舆论热议,百姓关切升温。这一次是真的吗?真能如愿吗? 一、住房问题与以地谋发展模式 中国的住房问题确实成了一个问题!对许多城市家庭来讲,几代人凑齐首付,然后一个个小家庭为还余款几十年给银行打工;家户之间的财富差距因住房财产的不同而拉大,你如果不买房只顾埋头拉车,等抬头时就进入穷人队伍了;无论是国企还是民企,你如果就是忙产业,过不了几年你就发觉忙乎了半天不如人家倒几块地、盖几栋楼;被一些部委千挑万选入职的硕士生、博士生,一个月的薪水支付完房租后已入不敷出;一线城市的高房价和高房租正在逼退一些决定产业转型升级和创新成败的栋梁留下来;农一代、农二代无法在奔波了一二十年的城市落脚,除了基本公共服务的阻隔,高房价就使他们对落脚城市的梦都不敢做。 为了应对不断攀升的高房价,房地产的公共政策不断从需求侧和供给侧发力调控,结果众所周知:见涨就调,越调越涨! 住房问题确实已不是单纯的住房问题,根子还在于以地谋发展模式。 所谓“以地谋发展模式”,就是政府为主导发展主导权,利用独特的土地制度谋发展,土地不仅成为拉动增长的发动机,而且成为促进结构变革的助推器,以低价土地招商快速推进工业化,以土地资本化加速城市化。地方政府是这一模式的主导者,土地(地根)和货币(银根)是主要工具,住房是出口。 以地谋发展作为一种模式发端于1998年,一部法律和一项政策起了关键作用。一部法律是《土地管理法》的修订,形成土地有偿使用、用途和规划管制以及土地一级市场垄断制度体系,为地方政府以地谋发展提供法制化保障。一项政策是同年出台的23号文对城镇住房制度进行改革,停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化,建立住房金融制度,允许城里人通过住房贷款买房。住房制度改革释放出住房计划分配制下压抑已久的巨大能量,也为政府实现土地出让收入找到途径。 1997年到2002年,城镇住宅新开工面积年均增速达25.9%,住宅销售面积年均增速达到24.7%,政府土地出让收入从1998年的507亿元增加到2002年的2416.79亿元,增长了4.8倍。 到了2003-2004年,住房和土地方面的两项政策使以地谋发展模式普遍化、制度化。一个是2003年国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》18号文,进一步明确住房市场化方向,加大住房消费信贷支持,房地产成为支柱产业。一个是2004年国土部发布71号文规定经营性用地必须采用招标拍卖挂牌方式供应。前者带来住宅投资、需求的大幅上升,该年全国商品住宅销售面积同比增长25.6%,城镇商品住宅新开工面积同比增长26.3%,为实现地方政府土地收入最大化提供出口。后者使地方政府一改协议出让导致桌下交易和土地收入流失弊端,开启土地招拍挂的以地谋发展模式。2004年“招拍挂”出让土地面积、价款分别占到整个出让土地总面积和总价款的28.5%和58.4%,政府以此获得价款3253.68亿元。有意味的是,同年土地参与宏观调控,减少建设用地供应,导致2004年住宅新开工面积增速回落至9.3%,进一步拉高已经进入上升通道的房价涨幅。 为抑制住房价格过快上涨,2005年国务院办公厅出台《关于切实稳定住房价格的通知》8号文,限制住房转手交易,实行户型管制,提高个人住房按揭贷款首付比例,但房价继续延续攀升之势,2005-2007年全国新建商品住宅销售均价涨幅年均达到11.8%,北京等部分城市房价涨幅更高。直到2007年9月收紧二套房贷和提高贷款利率,土地供应减少,才使2007年底和2008年的住宅销售量价双降。 由此可见,2003-2008年,住房的市场化和住房价格的提高,使城市居民既实现了住房居住需求,也以住房购置带来家庭财富增值,从而拉升住房需求,为地方政府土地出让收入大幅攀升提供支撑,形成和强化了以地谋发展模式。2003-2008年,住房销售面积增加99%,住房销售额增加223.9 %,政府土地出让价款增加1791.87 %。 为了应对2008年国际金融危机,中央政府采取4万亿财政刺激和宽松的货币政策,各级地方政府成立各类融资平台,土地抵押融资成为地方基础设施和城市建设的主要手段,以地谋发展模式从主要以土地出让收入谋发展转向主要以地融资谋发展。2008年到2014年,全国84个重点城市土地抵押面积增加了270%,土地抵押贷款增加了456.33%。 在以地融资功能增强的同时,住宅的资产属性及价格不断提升,住宅的投资和投机功能增强,价格不断攀升,住宅用地抵押金额占土地抵押贷款总额的接近一半,2008-2014年,房地产住宅投资占固定资产投资增幅达到186.76%;由于房地产企业利润远远高于制造企业利润,加上制造业企业遭遇需求下降、质量要求提高以及制度和要素成本上升,一些实体企业转向房地产业,银行贷款主要投向房地产业,出现所谓“脱实向虚”。 另一方面,住房价格不断创新高,新建商品住宅均价从3576元提高到5933元,住宅成为居民财富保值增值的投资品,到2015年,拥有2套以上住房的居民占城市居民的19.7%,居民购房杠杆率上升。以地融资谋发展带来土地和住房资产泡沫化增加。 这一期间中央政府不断出台政策进行房地产调控,如2009年底国务院常务会议决定,继续综合运用土地、金融、税收等手段,遏制部分城市房价过快上涨的势头,2010年-2013年,国务院及有关部委和地方政府多次出台相关调控政策,特别是国办发〔2010〕4号、国发〔2010〕10号文、国办发[2011]1号文以及国办发[2013]17号文,以及加大保障房建设,房地产调控的不断加码,致使2014年以来住房销售面积和新开工面积明显下降,库存快速增加。 为此不得不对住房相关政策再次进行调整,大部分实行限购的城市开始取消限购,贷款利率持续下调,再次调整税收政策,保障房建设重点从公租房转向棚户区改造,带来全国住房销售增幅快速上升,但也造成房地产泡沫积累。 2015年下半年以来我国居民部门杠杆率和房地产开发企业资产负债率迅速上升。至2016年9月底,居民部门杠杆率已达到49.1%,分别比2010年和2015年提高了21个百分点和8个百分点。房地产企业资产负债率也从2015年的77.4%提高到2016年9月底的83.4%。房价的持续快速上涨,带动土地价格的加快上涨。 |