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征收范围的确定问题。理论上，房地产税的征税范围应尽可能地将所有地区、所有类型的房地产都包括进来。同时，从房地产税的长期发展看，有必要在立法时设定大的征税范围，为今后房地产税的发展留出空间。与原有房产税和城镇土地使用税的征税范围相比，这将要求房地产税由城镇扩大到农村、由非住宅类房地产扩大到住宅类房地产。根据我国现有的社会经济发展状况，上述全面的征税范围显然不现实，扩大范围也不可能一次性的完成。在立法的征税范围设计上，有以下几方面的难点问题： 一是与房地产税功能定位相对应的征税范围确定。如果将房地产税主要定位于收入功能，则要求征税范围需要扩大，甚至不给予个人住房房地产税的免征额设计。但如果将房地产税主要定位于调节功能，尤其是确定为对占有房产多或高价值房产的人征税，以及抑制住房消费上的奢靡，节约住房和土地资源，则房地产税的征收范围将会缩小，不对居民的基本住房进行征收，而主要是针对多套住房和高端住房征收，与重庆市的房产税改革类似。 二是与众多产权性质房产相关的征税范围确定。目前，我国住房产权的类型众多，包括国有房产（包括军产）、集体所有房产、私有房产等，个人住房也包括商品房、社会保障性住房等，还涉及到不具有法律地位的小产权房。对这些房产是一视同仁的征税还是区别对待，也是征税范围设计上的难点。尤其是对小产权房，还涉及到如果对其征收房地产税，是否就将违法问题合法化的争议。 对于上述难点问题，我们的建议是：在立法上可以采取先将各类房地产都纳入征税范围，再通过免税设计明确对部分房地产暂不进行征收的做法。按照这种思路，房地产税的征收范围可确定为：在中华人民共和国境内的所有房地产，包括：生产经营用房地产和非生产经营用房地产。具体征收范围如下：一是各类生产经营企业和单位拥有的房地产；二是城镇居民拥有的房地产；三是农村居民拥有的房地产；四是农业用地。 为了避免征税范围过大，应对以下房地产暂免征收房地产税，将其排除在征收范围之外。主要为：一是农业用地（属于集体土地所有权的农业用地）；二是对农村居民拥有的房地产（属于集体土地所有权的宅基地及其房产）。其中，对于属于集体土地所有权但作为经营性用途的农村集体建设用地的房地产，应不属于免税的范围，需要缴纳房地产税。对于“小产权房”，基本的前提还是其非法性应进行清理，对现实存在的小产权房可考虑将其作为经营性用途的农村集体建设用地的房地产进行征收。 与征收范围相对应，房地产的征收对象是纳税人拥有和使用的土地和房屋（建筑物及其附属物）。具体包括：一是具有土地使用权的生产经营用地，即单位或个人用于工业、商业、建筑业、服务业等生产经营活动，拥有土地使用权的土地；二是生产经营用的房地产（土地和房屋）；三是农村和城镇居民住房；四是属于集体土地所有权的农业用地。 免征额的设置问题。目前，对于房地产税计税依据的共识是，以房地产的评估价值作为计税依据。同时，在制度设计上，对个人住房的全部评估价值进行征收最为简化。但从我国现实看，保障居民的基本住房需求是顺利开征房地产税的前提条件。为了推进房地产税的实施，较为一致的观点认为应对个人和家庭的基本住房需求给予免税。按此要求，就存在着对个人住房的免征额设计问题。 房地产税免征额的设计也存在一定的难点，主要涉及免征额是按照住房套数或住房面积，还是按房产评估值的一定比例进行设计。从目前情况看，由于不同住房的面积不同，且不同类型和区域的房地产的价值差别过大，按套数给予一套或多套住房免征显然不合理。如果按照住房面积，即以基本住房需求确定免征额，则涉及到家庭情况和人均扣除面积标准的确定问题。人均扣除面积标准是全国统一，还是规定上限由地方具体确定；家庭是按照3口之家计算（国家放开二孩政策后，以后的家庭是否以4口之家为标准），还是按照实际人口数量计算。或者，对每套住房的评估价值给予一定比例的扣除。此外，对于个人拥有的在不同城市的住房，是每个地区的住房都能够享受免征额，还是只能选择在一个城市的住房享受免征额。这些问题都需要在具体制度上加以解决。 从目前情况看，由于不同住房的面积不同，且不同类型和区域的房地产的价值差别过大，按套数给予一套或多套住房免征显然不合理。而按照房地产评估值的一定比例给予免征，又难以考虑居民家庭人口的状况问题。我们认为，允许家庭成员合并扣除免税面积，按照人均住房面积即以基本住房需求来确定人均免税面积，并结合不同地区房地产的平均评估价值来确定免征额较为合理。 按照人均免税面积来确定免征额，关键是如何选择人均免税面积标准。目前来看，人均免税面积标准有几个可参考的依据。 第一，全国人均住房面积。根据统计，2016年全国城镇居民人均住房建筑面积为36.6平方米，农村居民人均住房建筑面积为45.8平方米。以此为依据，可考虑对城镇居民人均免税面积设为40平方米（如果未来对农村居民住宅征收房地产税，其人均免税面积应超过城镇居民）。 第二，上海市和重庆市房产税试点改革的做法，根据《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》规定，人均免税面积（住房建筑面积）为60平方米。而根据重庆市《房产税改革试点暂行办法》规定，扣除免税面积以家庭为单位，一个家庭只能对一套应税住房扣除免税面积。纳税人在该办法施行前拥有的独栋商品住宅，免税面积为180平方米；新购的独栋商品住宅、高档住房，免税面积为100平方米。纳税人家庭拥有多套新购应税住房的，按时间顺序对先购的应税住房计算扣除免税面积。在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人的应税住房均不扣除免税面积。总体上看，假设家庭为3口之家，上海和重庆两地的房产税试点改革中的人均免税面积范围为33.3平方米－60平方米。 考虑到不同地区的人均住房面积上的差别，由全国统一制定人均免税面积不符合各地因地制宜的要求。应以具体地区的家庭社会平均基本住房需求和社会平均评估价值为标准，计算确定出的具体地区的家庭住房免征额。这样，在保障基本住房需求的同时，纳税人拥有住房越多，纳税越多，总体上保证征税的公平性。 |