我们梳理了大量国际经验，发现土地供给政策的三大趋势

2018-07-11 11:14 来源:格隆汇 房地产 /开发

原标题：我们梳理了大量国际经验，发现土地供给政策的三大趋势

来源：中国指数研究院（ID：indexsoufun）

土地供应是影响房地产市场运行状态的根源。

放眼国际，发达国家或地区在特定发展阶段为解决住房供需矛盾都进行了土地供给模式的创新和探索。通过梳理我们发现，增加土地供应量，提高利用效率、优化土地供应结构、有效掌握土地转化方向是发达国家或地区普遍采用的做法。

当前我们也处于土地供给侧改革期。我们将主要从土地供应量、供应结构、供应后的转化方向三方面进行分析。

1

促进土地供应量增加

提高土地利用效率

英法美等国实行的是土地私有制，土地市场以“二级市场”的自由交易为主。地方政府不直接参与交易，也没有对土地市场交易的直接控制权。买卖双方通过房地产中介协调交易价格以促成成交。市场化的土地供应机制一定程度上保障了土地的多主体、多渠道供应。但在特定阶段也出现了供应不足的问题，为了增加供应量，政府也进行了诸多的政策引导。

（1）日本针对大城市地区专门出台土地利用促进法案，同时充分利用税收工具调控土地供应。日本全国的住宅地供给量以1972年为顶点，此后逐渐减少，宅地供给主要分两部分，大部分来自于民间的供应，少部分来自于政府供应。由于民间供给受政策的影响性更为明显，我们重点研究政策对民间宅地供给变化的影响。

第一次调控土地供给：1973年日本创设特别土地保有税，而市场的预期效应在1973年前就已经形成，这导致1973年前民间宅地供给持续增加。而在1973年土地保有税出台后，虽然从绝对量上来看全国民间宅地供给受经济不景气影响开始高位下滑，但民间宅地供给的占比始终保持较高水平，甚至有所提升。日本还规定对于闲置土地，政府有责任通知闲置土地的所有者，并督促其及早使用，土地使用者接到通知后6周内必须向地方政府提出土地的利用计划或处理方案，否则，将按行政命令规定的价格或参照近旁相近土地的价格收购。这表明，土地保有税一定程度上确实能够通过增加土地持有成本，增加存量土地供应的积极性。

第二次调控土地供给：该阶段有两项政策促进了宅地的供应。1988年日本出台促进优良宅地开发相关法案，特别是对大城市地区优良宅地采取了促进开发的相关应急措施，使得之后几年民间宅地供给的积极性明显上升，虽然期间受到地产泡沫破裂的影响，但整体仍然保持波动式上升；1991年，日本针对土地保有环节征收“地价税”，要求土地持有人须向国库缴纳土地保有税，限制了土地投机性交易，促进了土地资源的有效利用（直到1998年亚洲金融危机时，才停止对“地价税”的课征）。

启示：充分运用税收手段调节，针对大城市地区定向出台促进土地利用法案。对于我们而言，针对不同用地类型、不同开发阶段，实施不同的税收政策，将有效盘活存量土地资源，大大提高土地利用效率。此外，针对大城市土地供需矛盾突出的特点，出台专门的土地利用促进措施，盘活民间闲置土地。

（2）英国、韩国加强政府对土地开发和用途的管制，提高调节供应的能力。20世纪70 年代以前，西方对土地市场供应制度主要是基于新古典经济学研究方法，认为土地供应由分散决策的市场关系决定，供求关系影响土地价格；70年代之后，由于土地市场缺陷导致土地投机、房价暴涨时，政府干预思想崛起。他们认为政府干预土地市场可以控制外在因素以及克服市场运行的缺陷。从而一方面使市场能更有效地运行，另一方面协调市场的外在因素，使私人和社会的费用与收益紧密地保持一致，从而实现稀缺社会资源重新分配，使低收入者也能有较大的机会分享社会发展的红利（马小刚，2009）。

1947年英国通过《城乡规划法》，规定只有国家才具有变更土地用途的权力。英国市级政府通过对地方发展计划决定是否批准签发规划许可证以实现对土地用途管制，进而达到对房屋供给进行间接调控目的；1981年韩国颁布的《宅地开发促进法》，提出由政府作为开发主体对开发范围内土地强制性征收，主导住宅土地开发使用管理。禁止选址范围内土地交易和建设，并以低于开发成本出让保障房用地，从而实现对住宅用地供应量和成交价控制。

启示：西方国家由于土地私有制的特点，政府对土地的调控能力前期是缺乏抓手的，对规划的落实程度也无法掌控，因此，后期逐步建立了相应的管制政策。中国与国外发达国家相比，政府对土地的管控能力更强，需要更好地发挥这种优势带来的对供应量调节的便利性条件。但值得注意的是，由于城乡二元体制的存在，政府对土地的管控范围主要集中在城市区域，对市辖区内的农村集体建设土地资源管控力度较弱。

（3）英美等国实行土地发展权制度提高土地利用效率。土地发展权是通过改变土地使用用途和集约程度对土地进行开发利用的权利。随着社会的发展，土地的稀缺性和需求的无限性矛盾凸显，土地交易市场化也存在失灵。土地发展权转让机制，既能在市场化供求环境下将有限的土地资源配置到最需要的区域，极大提高土地利用效率，又能通过政府的适当干预来实现城市有序发展和节约用地的目的，可以说是一种典型的土地资源空间再平衡的有效途径。英美等国家均实行土地发展权制度，但美国土地发展权归土地所有人，英国土地发展权归国家。

为了更好地说明这个问题， 我们以美国为例，用一个流程图来表示。下图的大致的意思就是，城市开发商可以从不适合开发的区域（比如乡村、郊区等人口稀少地方）的土地所有人那里购买土地发展权从而获得在限制建筑容积率的土地上相应开发的权利。在这个过程中，土地所有者将土地上的开发权利转让给支付相应价格的土地开发者。

图：美国土地发展权转移政策运作流程示意图