中国房地产市场的核心问题已经从总量不足逐步过渡到住房占有的不平衡，这意味着调控政策的目标将更为多元化，调结构将是住房政策的长期目标。

第一，房地产市场自身的基本驱动力已经变弱，对调控的承受能力将会下降，一项政策的出台可能会产生难以预料的负面冲击，因此，调控力度的把握与平衡将比以往更加困难。尽管2013年房地产市场经历了一轮比较明显的反弹，但是这轮反弹存在几个显著的特点：（1）它发生在经济增长比较疲弱的时期，这意味着成交量背后的支撑力要么来自于历史储蓄的积累，要么来自于杠杆率的扩张，持续性不强。（2）年轻人婚房市场的需求占比提升，但这种需求的释放难以持续太长时间。从世联地产的数据来看，2013年，世联客户中，30岁以下的购房者占比为45%，较之2007年的15%已经提升了30个百分点，这意味着年轻人的自住型婚房需求正在快速释放，预计仍可以持续几年，但不会太久。（3）尽管一线城市房价仍在明显上涨，成交量也在快速反弹，但是就全国整体而言的库存消化压力并未明显缓解，个别城市库存压力仍然较大，甚至有些城市的房价处于下跌通道。因此，基于本轮市场反弹的这种结构性特点，并进一步考虑到中国经济增长的速度已经放缓，货币也将处于中性偏紧的状态，可以判断中国房地产市场的基本支撑因素都在不同程度的弱化。因此，未来的调控将更加难以平衡：既要兼顾经济增长，又要抑制个别城市的房价上涨，还要预防调控力度不合适所引发的下行风险。

尽管很难对房地产政策走向进行精确的判断，但是考虑到政策的选择都基于一定的约束条件，未来并非完全无迹可循。基于这种现实的约束条件，在长效机制未能确立的条件下，未来周期性的房地产政策将是一场艰难的平衡，需要参考GDP增长率、房价上涨率两相核心指标在多个目标之间权衡选择，调控难度会更大、调控效果也更难预估。

第一，集体建设用地的流转能否为住宅用地提供潜在的空间尚需时间确认。十八届三中全会提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”原则上，这种改革方案将会扩大农村集体建设用地的市场化使用范围，在一定条件下，可以同等参与城镇化过程，即工商业开发，但是否可以转换用作住宅开发以及潜在的开发空间有多大都需要客观评估。更为重要的是，“符合规划和用途管制前提”这个前置条件，从根本上决定了农村经营性用地的市场化流转本身还有一段很长的路要走。按照现行的制度安排，至少要符合土地利用规划、城市发展规划以及产业发展规划，这意味着经营性用地流转的范围实质上是受限的。表现在各地的试点方案，针对这个限制的解释通常把流转之后的用途划定为工业、商业和旅游等，对商品房开发依然是禁止的。

（二）不同之处

房价目标和问责机制决定了以限购、限贷等抑制需求的行政干预措施在短期内难以退出。这是因为：（1）尽管限购、限贷甚至限售等短期政策是典型的行政干预，不符合市场化的长期方向，但是对于房价上涨压力较大的一线和个别二线而言，毕竟这是短期内最有效的手段。（2）房价控制依然是问责考核的核心，地方和中央在这一点上并不存在分歧。北京和上海在象征着市场化改革的十八届三中全会之前启动更加严厉的行政干预政策即可印证这一点。（3）至少到目前为止，并无数据表明限购、限贷等政策能够实现控制房价的目标，它的实际效果往往是抑制供应，需求不会被消灭，只会被延后。正是因为效果不佳，且越往后效果越差，在地方政府的决策框架中，这些政策不仅难以退出，甚至还会升级。

房地产政策未来走向：在多个目标间权衡选择

（四）通过土地改革释放住宅用地的政策效果需要时间检验

第三，按照这个长期方向，可以设想，房地产未来的市场化路径以及改革的优先次序很有可能是：（1）第一步，需要启动供给端改革，使土地和资金供应实现市场化。目前来看，虽然存量的工业用地通过再开发转换为住宅用地不存在制度障碍，但在实际操作环节依然进展有限；农村建设用地流动将从存量开始，但能否明显缓解住宅用地供给也需要检验。可能性比较大的是，再融资放开以及融资渠道的多元化比较值得期待。（2）第二步，启动需求端改革，逐步退出限购、限贷等行政干预措施，建立以税收、金融手段等市场工具为主的长效机制，在经济环境稳定的情况下，适时启动房地产试点和立法，预计这项工作将在几年内会有所启动，但是显现效果却需要更长的时间。（作者系国务院发展研究中心金融研究所副所长，哥伦比亚大学商学院高级访问学者）

（一）底线思维决定了调控的周期性和阶段性特征

通常，如果说一个房地产市场真正走向完全的市场化，这意味着：（1）任何人，不分户籍、不分国籍，在任何地方，以自己认为合适的价格购买任何数量的商品房。（2）开发商，以自由竞争的方式获得土地、获得资金，向市场提供一定数量和质量的商品房。显然，从目前的情形看，中国的房地产市场距离这一目标仍然道路漫长。

第二，土地“招拍挂”机制作为房地产市场和土地财政运行的基石，这个基础条件在可以预见的未来几年都很难有实质性变化。归根结底，商品房用地供应不足，地方政府对土地财政过度依赖只是一个结果，它是对土地“招拍挂”机制的“响应”。如果这个机制不变化，那么我们仍将看到：（1）住宅用地供给仍然难以提升，地方政府更倾向于以更多供给工业用地吸引投资、更少供给住宅用地获取土地出让收益的传统逻辑不会有明显变化。2006年工业用地全面实行“招拍挂”出让以来，工业用地供给迅速占领市场主体地位，到目前为止，似乎未见下降趋势。（2）在城市建设用地扩张控制增量、农村集体建设用地流转难有实质性突破的情况下，用于住宅建设的总量和比例都偏低的事实可能难以改变，这也意味着未来住宅供应的前景事实上不容乐观。（3）现实操作中，即使是每年制定的住宅用地供给计划可能都难以完成。过去三年，中央政府下达的住宅用地供给计划指标都未能完成。结构上看，房价上涨压力更大的一线城市，其住宅用地供给比例处于持续的下降通道。尽管近期的调控政策都强调扩大土地供给，事实上，如果建设用地总量难以扩张、住宅供给比例难以提升，这个政策很难落地。

尽管到目前为止，我们并没有看到住房制度改革的路线图，但是大的方向似乎已经较为清晰，根据我们的理解，可将之总结为“三元供应格局”：（1）针对底层家庭的安居需求，通过保障房政策给予支持，以守住住房政策的“底线”，实现“兜底”，覆盖流动人口，且主要“靠租”，合并公租房和廉租房；（2）针对中间“夹心层”的商品房需求，通过财税、金融等手段的定向支持，使之有能力满足自住型的首套商品房需求，帮助其拥有产权，分享城市升值的好处；（3）针对高收入家庭的改善需求，通过房产税等手段予以适度抑制。

（二）房价目标和问责机制决定了行政干预措施在短期内难以退出

第一，十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用更好发挥政府作用”，某种程度上这也代表着房地产政策的长期走向，也被各界广泛解读为行政性政策退出、长效机制逐步确立、房地产走向市场化的信号。

底线逻辑决定了短期的房地产政策仍将表现出明显的阶段性和逆周期特征。这意味着：（1）短期内的房地产政策走向仍将取决于经济增长的速度，如果低于下限（2013年的下限目标很可能仍然是7.5%），政策的选项无非是：弱化旧政策的执行力度、延缓新政策的推出节奏（2013年房产税试点扩围之所以没有进展，在很大程度上是因为经济增长偏弱的缘故）。（2）房地产销量对于政策转向或转向的预期仍然具有领先性。房地产销售是最早的领先指标，如果观察到房地产销量出现连续的下滑，则可以视为政策即将发生变化的信号，这个传统逻辑在未来仍然有效。（3）房产税试点扩围的时间点和试点方案将部分取决于经济增长的环境，如果2013年增长压力依然较大，推出节奏仍有可能继续延后，或者采取较为温和的试点方案。例如，不会一步到位地涉及存量，而是采取由增量到存量的逐步过渡。

时至年底，房地产政策处于密集发布期。北京、上海、深圳、广州四个代表性城市为实现房价控制目标已经出台了新的短期性政策。与此同时，已经召开的十八届三中全会、年底即将召开的中央经济工作会议、全国城镇化规划会议都将在不同层面释放出房地产政策走向的若干信号。

（五）市场化是房地产政策的长期方向， 可以期待但路途漫长

政府决策面临约束条件的异同